Европа иска "убедителни резултати" срещу корупцията и организираната престъпност

Очакваният доклад на Европейската комисия за напредъка на България в областта на правосъдието и вътрешния ред вече е факт. Документът е част от механизма за сътрудничество и проверка, който беше наложен на България и Румъния като условие да станат членове на ЕС през 2007 г.

В доклада се разглеждат свършената пред последните 5 години работа, законодателството и инструментите, които са били въведени, както и последвалите от това резултати. През разглеждания период имаше моменти на ускорен напредък и моменти на застой, констатират от ЕК.

"България измина дълъг път от своето присъединяване досега", заяви председателят на ЕК Жозе Мануел Барозу.

"Искаме да видим убедителни резултати срещу корупцията и организираната престъпност. Законите са налице, сега е важно да бъде гарантирано тяхното прилагане. България е постигнала относителен напредък и може да постигне целите, поставени в рамките на МСП, но трябва да покаже по-голяма ангажираност с реформите и да положи по-ефективни обединени усилия, отколкото в миналото.

Все още трябва да бъдат демонстрирани убедителни резултати в борбата с корупцията по високите етажи на властта и организираната престъпност, за да се разсее безпокойството на българските граждани и на европейските партньори на България."

В доклада се посочва, че през тези пет години е постигнат напредък, но и че все още реформата не е устойчива и необратима. В настоящия доклад се разглеждат по-специално устойчивостта и необратимостта на процеса на реформи, включително това дали е възприето достатъчно поведение на ангажираност, така че посоката на реформи да бъде запазена.

Проучване на Евробарометър показва, че 96% от българите смятат корупцията и организираната престъпност за важен проблем за страната им, а 92% дават същия отговор по отношение на недостатъците в съдебната система. В същото проучване се стига и до заключението, че 76% от българите считат, че ЕС трябва да участва при преодоляването на тези проблеми.

От 2007 г. насам от бюджета на ЕС посредством структурните фондове са отпуснати около 41 млн. евро за оказване на подкрепа за съдебната реформа в България. До средата на 2012 г. бяха одобрени 25 проекта в областите на обучението, развитието на човешките ресурси, изграждането на капацитет и техническата помощ, като бюджетът за тях възлиза на 13,6 млн. евро. Същевременно няколко държави членки оказаха подкрепа на България посредством двустранни проекти във всички области на съдебната реформа, включително реформата в полицията, борбата с корупцията и борбата с организираната престъпност.

В частта "Анализ на напредъка по МСП за периода 2007—2012 г." цялостната оценка на Комисията за напредъка по МСП от присъединяването на България досега показва значителен напредък в основната законодателна рамка.

В ключовите моменти българското правителство показа силна политическа воля за постигане на дълбока и трайна реформа. Предизвикателството сега е да се запълнят някои ключови стратегически пропуски и да се осигури ефективно прилагане. Решимостта сред българското общество за осъществяване на наблюдаваните от МСП реформи бе променлива — необходимо е по-последователно прилагане, за да може разпокъсаните действия да се обединят. Тази по-последователна насоченост на реформите би била най-добрият показател за устойчивостта и необратимостта на процеса.

Все още липсва насока на политиката, което възпира напредъка. Много от институциите предприеха полезни действия. Въпреки това ограничеността на мерките само до съответните институции, както и липсата на съгласуван подход означава, че остават открити въпроси за насоката на реформата. През петте години на действие на МСП различните правителства и парламенти отдаваха различно значение на тези въпроси, а степента им на ангажираност с постигането на резултати бе променлива.

През 2010 г. бе приет план за действие за реформата на съдебната власт. Основни принципи като независимостта на съдебната власт невинаги бяха напълно спазвани. Липсата на последователност означава, че процесът на реформи не е създал необходимия стимул тези реформи да бъдат възприети като част от развитието на България.

Това заключение се подсилва от факта, че много от значимите стъпки изглежда са направени главно в резултат на външен натиск. Самият МСП е изиграл централна роля в този процес, като това се признава от общественото мнение в България.

Той е спомогнал за запазването на посоката на реформи в моменти на натиск и за насърчаването на промени, които изискват смелост за борба с частните интереси. Обстоятелството, че все още има нужда от външен натиск повдига въпроси относно устойчивостта и необратимостта на промените.

Поради това ангажираността и прилагането са ключовите елементи от изпълнението на индикативните показатели на МСП. Те определят устойчивостта и необратимостта на реформата. Назначаването и работата на новия Висш съдебен съвет и на новия главен прокурор ще бъдат един от индикаторите за устойчивостта на реформите.

В частта "Съдебна реформа в периода 2007—2012 г." от ЕК препоръчват:

- Да направи промени в Конституцията, с които да бъде премахната всякаква двусмисленост по отношение на независимостта и отчетността на съдебната система.

- Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес посредством приемането и прилагането на нов закон за съдебната власт и нов граждански процесуален кодекс. Да докладва за ефекта от тези нови закони и от Наказателнопроцесуалния кодекс и Административно процесуалния кодекс, и по-специално върху досъдебната фаза на наказателното производство.

- Да продължи реформата на съдебната власт с цел подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността. Да прави оценка на ефекта от тази реформа и да публикува резултатите всяка година.

От 2007 г. насам България въведе редица важни "градивни елементи" с цел изпълнение на ангажиментите си към ЕС. Непосредствено след присъединяването бяха предприети поредица значими стъпки, сред които изменения на Конституцията, нов Закон за съдебната власт (ЗСВ), нов Граждански процесуален кодекс, нов Административно процесуален кодекс и изменения на Наказателно процесуалния кодекс. През първата година след присъединяването бяха създадени нови институции на съдебната власт. Създаден бе независим съдебен Инспекторат, като работа започна и нов Висш съдебен съвет (ВСС), разполагащ с широки правомощия за управление на съдебната система.

България постигна резултати при прилагането на тази нова правна и институционална рамка. За първи път бяха извършени независими проверки на съдилища и прокуратури, бяха отправени препоръки във връзка с управлението на съдилищата и практиките в съдебната система и бе възприет по-енергичен подход спрямо дисциплинарната дейност. Освен това България внесе подобрения в процесуалните кодекси на трите правни отрасла и започна подобряване на практиките в съдебната система.

Тези усилия обаче все още не са довели до значителни подобрения в отчетността и ефикасността на съдебната система.

Процесуалните производства често са с прекалено дълга продължителност. При дисциплинарната практика се забелязва непоследователност, като в множество важни случаи или не е могло да се стигне до вземане на решение, или не е постигнато възпиращо действие. Атестирането, повишенията и назначенията в съдебната система все още не са прозрачни и не се извършват въз основа на обективни критерии, основани на заслуги.

Засега липсва всеобхватна политика в областта на човешките ресурси, която да може да поддържа баланс между нуждите от работна ръка и натовареността. Мерките за подобряване на практиките в съдебната система често изглеждат повърхностни и все още не са довели до конкретни последици върху резултатите от значими дела. Все още стоят открити въпроси относно независимостта на съдебната система.

Някои от тези слабости са резултат от неуспешно прилагане на закона, но те отразяват също така структурни, процедурни и организационни слабости в самия Висш съдебен съвет и в прокуратурата. Предстоящите избори за ВСС тази есен и изборът на нов главен прокурор и на нов председател на Върховния касационен съд са от огромно значение за България, тъй като чрез тях тя ще може да покаже решимостта си да продължи по пътя на съдебната реформа.

Създадените структури биха могли да бъдат използвани от съдебната система за провеждане на реформата, за справяне с липсата на обществено доверие в съдебната власт и за изграждане на система, основана на ефективно и отговорно управление. Така би могло да се постигне система, при която е налице правилен баланс между ефикасност, отчетност, етика и независимост. За това обаче е необходима по-висока степен на ангажираност от страна на Висшия съдебен съвет и прокуратурата, която да е достатъчно силна, за да се преодолеят дълбоко залегналите частни интереси.

Ангажираността на гражданското общество и на професионалните сдружения на магистратите в подкрепа на съдебната реформа е важно достижение, постигнато от 2007 г. насам. Българските власти би трябвало да се възползват по-добре от тези ресурси, да започнат по-интензивно сътрудничество с чуждестранни партньори и да обединят всички ключови действащи лица около общ ангажимент за реформи.

По-голямата част от дисциплинарните дела са заведени въз основа на проверки, извършени от инспектората, който започна оперативната си дейност през 2008 г. Освен това той активно представяше становища по дисциплинарни въпроси в рамките на ВСС и през 2009 г. му беше предоставено правото да обжалва решенията по дисциплинарни дела. Той отправя подробни препоръки до председателите на съдилищата. Контролната дейност на инспектората има положителен принос за подобряването на дисциплината и отчетността в съдебната система, тъй като подобни дейности преди това не са съществували.

Същевременно работата на инспектората не беше насочена към насърчаване намирането на решения за системните слабости в отчетността и практиките в съдебната система. Сред примерите са липсата на препоръки от страна на инспектората в области като системата за разпределяне на случаен принцип на съдебните дела или за отстраняване на значими и системни недостатъци в практиките на съдилищата.

Дисциплинарната дейност от 2007 г. насам показва известна мекота и въздържане от разглеждане на сериозни дела, свързани по-специално с етичното поведение. Уважените от Върховния административен съд жалби срещу дисциплинарни решения свидетелстват за слабости в съдебната практика на този съд, в дисциплинарните процедури на ВСС или в законодателството: тези недостатъци следва да се анализират и отстранят. Същото се отнася и до липсата на наказателноправни действия, тъй като прокуратурата не извърши методично разследване на замесените в тези случаи магистрати.

Всичко това е свързано с цялостно слабите резултати на съдебната власт в преследването на случаите на корупция в собствените ѝ редици.

Като цяло дисциплинарната съдебна практика не беше последователна. Освен това България не успя да въведе по подходящ начин съблюдаването на етичните норми в системата на повишаването в длъжност и атестирането на магистратите, независимо от измененията на Закона за съдебната власт от 2010 г.

Неспособността на ръководството на съдебната власт да изготви и изпълни подходяща антикорупционна стратегия накара някои магистрати да се отдръпнат и може да се приеме, че допринесе за слабото обществено доверие в тази област.

При преглед на периода от 2007 г. насам могат да бъдат посочени редица трудности в начина, по който ВСС е изпълнявал отговорностите си в тази област. На първо място, ВСС не успя успешно да приложи на практика целите на преработения Закон за съдебната власт във връзка с повишаването в длъжност. Сега действащата система не гарантира професионално развитие на магистратите според професионалните им заслуги, нито надлежно вземане под внимание на въпроси, касаещи етичното поведение.

Макар в законодателството да бяха установени нови критерии за атестиране, същите не се използват за обективно отразяване на разликите в професионалните постижения. Слабостите на системата за атестиране се отразяват и върху процедурите за повишаване в длъжност и водят до често обжалване пред съда на решенията за повишение.

Съществуват големи различия в натовареността между съдилищата в София и останалите съдилища в страната.

Тази несъразмерност в натоварването е довела до сериозни забавяния в редица съдилища, особено при излагането на мотивите към съдебните решения. Забавянията при публикуването на мотивите представляват истинска пречка за ефикасността на съдебния процес. Те се отразяват и върху независимостта на магистратите — тъй като голямата натовареност в много от съдилищата често води до забавяне при излагането на мотивите, голям брой съдии са в "техническо нарушение".

Други важни условия за по-ефикасен и последователен съдебен процес са ефикасните процедури и професионални практики между полицията, прокуратурата и съдилищата.

Слабостите в съдебната и следствената практика, особено във връзка с дела за корупция по високите етажи на властта и тежка организирана престъпност, се изтъкват от Комисията от 2008 г. насам.

Проведена наскоро консултация сред магистратите разкри пълно разногласие сред съдиите относно условията за налагане на мярката за неотклонение задържане под стража на обвиняемите по дела за тежки престъпления.

Изборите за нов ВСС през тази есен дават много добра възможност за укрепване на неговата отчетност и легитимност сред магистратите и обществото. Те би трябвало да поставят началото на по-задълбочена реформа, чиято цел да бъде изграждането на Висш съдебен съвет, който да разполага с повече възможности да изпълнява конституционната си роля.

Поради това Комисията отправи препоръка към българските власти в смисъл, че въвеждането на преки избори за квотата на съдебната власт би представлявало важна стъпка към преодоляване на недостатъците на днешната система. Макар българското правителство да подкрепи преките избори за ВСС по принцип, то сметна, че такива избори не е възможно да бъдат организирани както трябва тази есен.

Първоначалните доклади показват, че макар изискванията за прозрачност да са стъпка напред в процеса, отлагането на провеждането на преки избори през тази година е довело до непоследователни процедури и до доминираща роля на председателите на съдилищата при избора на делегати.

За да се спомогне за успеха на следващия мандат на ВСС, от значение ще бъде да се подобрят структурата, процедурите и организацията му. Новото ръководство на ВСС може да преразгледа ролята на този орган, като се основе на цялостен анализ на текущия му мандат. Идеите, изложени от професионалните сдружения и гражданското общество в началото на тази година, биха могли да служат за вдъхновение на ВСС.

За ранен тест ще послужат предстоящите избори на главен прокурор и на председател на Върховния касационен съд. Новият ВСС може да реши да направи изборите за тези най-важни магистратски позиции в страната емблематични за новия подход, с отворени и прозрачни процедури, ясни критерии и реална конкуренция.

От ЕК съветват България още:

- да приложи стратегия за борба с организираната престъпност, като се съсредоточи върху тежките престъпления, изпирането на пари, както и върху систематичното конфискуване на имущество на лица, извършващи престъпления. Да докладва за новите и текущите разследвания, обвинителни актове и осъдителни присъди в тези области.

- да провежда и докладва за професионални, безпристрастни разследвания на твърдения за корупция на високо равнище. Да докладва за вътрешни инспекции на публичните институции и за публикуването на данни за имуществото на високопоставени държавни длъжностни лица.

- да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, и по-специално на границите и на равнище местно управление.

Макар България да инвестира значително в подобряването на институционалната и правната рамка за борбата с организираната престъпност от 2010 г. насам, налице са само ограничени резултати: едва няколко значими дела за организирани престъпни деяния получиха осъдителни присъди, а бяха постановени няколко оправдателни присъди по значими дела, по които публично известните доказателства пораждаха очаквания за осъдителни присъди.

Трябва да се отбележи сериозната загриженост във връзка със слабите резултати при разкриването на поръчкови убийства — от общо 33 поръчкови убийства, наблюдавани от Комисията от 2006 г. насам, са образувани едва четири съдебни дела, макар разследването по известен брой дела да е все още в ход. През тази година бяха извършени и редица нови поръчкови убийства. В тази връзка е важно да се отбележи, че Комисията редовно получава оплаквания от български граждани и чуждестранни инвеститори във връзка с бездействие на съдебната система и предполагаеми тайни споразумения с организираната престъпност на местно ниво.

Слабите общи резултати от действията по отделните дела не могат да бъдат отдадени на конкретна институция. Анализът показва, че слабости се откриват на всички фази от процеса на разследване и от съдебния процес, на ниво полиция, прокуратура и съдилища.

Някои от слабостите са системни, по-специално разделянето на следствените дела между няколко органа и недостатъците в процеса на сътрудничество, слабостите при използването на доказателствата и специфичните недостатъци в области като защитата на свидетелите и икономическия и финансов анализ.

България се нуждае от ясни и ефективни процедури и практики и от по-добри способи за сътрудничество, за да постигне успех по значимите дела за организирани престъпни деяния. Извършването на цялостна независима оценка на провалилите се дела с подкрепата на партньори от ЕС и предприемането на корективни мерки под формата на план за действие изглежда най-ясният начин за постигане на напредък.

Системните грешки в областта на правоприлагането бяха онагледени наскоро, след като двама известни осъдени избегнаха изпълнението на наложеното им наказание лишаване от свобода. Българските власти не успяха да задържат едни от най-големите престъпници в страната след връчване от съда на постановената присъда. Това следва да се разглежда като голям провал на системата.

За да се постигне значима промяна в борбата с корупцията през следващия период, България трябва да помисли за създаването на независим орган, който да извършва координация и да подпомага наблюдението в тази област. В тази връзка би било целесъобразно също така да се направи независима оценка на въздействието на националната стратегия на България за противодействие на корупцията и организираната престъпност и на тази основа да се изготви нова стратегия с по-ясни показатели и цели за постигане.

България следва да разгледа възможността за въвеждането на изменения в правната уредба, за да се улесни наказателното преследване на престъплението корупция от страна на съдебната власт.

Второ, органите за административен контрол следва да подходят активно към установяването на случаите и на ефективните способи за сътрудничество със съдебната система.

Трето, разследващите полицаи и прокурорите трябва да усъвършенстват капацитета си за анализ на сложни икономически и финансови данни.

Накрая, прокуратурата трябва също така да е в състояние адекватно да планира и води комплексни разследвания до успешен завършек, а системата на съдилищата трябва да подобри способността на съдиите да преценяват икономически и финансови доказателства, както и да синхронизира съдебната практика и да насърчи налагането на наказания, които имат възпиращо действие, посредством касационното производство.

В този контекст е важно да се изгради тясно оперативно сътрудничество между специализирания съвместен екип за борба с корупцията и специализираната прокуратура за организираната престъпност.

Съществуват обаче и редица важни недостатъци, които България следва да коригира, за да направи решителна крачка към възпирането на корупцията и повишаването на доверието на българите в държавните институции.

Слабостите при прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки предоставят много възможности за корупция. Освен това те влияят негативно на ефективното използване на финансовите средства на ЕС и като цяло водят до по-ниско качество при предоставянето на обществени блага и изразходването на публични средства. Одитите и оценките, направени от различни служби на Комисията, установиха съществени рискове и недостатъци в тази област.

Комисията смята, че България е на път да постигне целите на МСП, при условие че процесът на реформи бъде ускорен. За провеждането на дълбоки реформи ще е необходима по-голяма ангажираност с реформата, особено от страна на ръководството на съдебната власт.

Ще са необходими също ясни общи насоки от властите и всеобхватен подход към осъществяването на промените, като работата на различните институции бъде съчетавана по-ефективно отколкото в миналото. Това означава по-голямо усилие, за да се покаже, че етиката се цени и че корупцията и организираната престъпност се наказват действително.

Механизмът за сътрудничество и проверка следва да продължи да действа с цел оказване на подкрепа за тези усилия и запазване на устрема за промяна към един устойчив и необратим процес на реформи — процес, който е достатъчно силен, за да не се нуждае повече от външната намеса чрез МСП.

Отчитайки, че понастоящем България трябва да приложи на практика взетите решения, като избягва каквото и да било връщане назад и показва постигане на сериозни резултати, Комисията реши да представи своята следваща оценка в края на 2013 г. Това ще даде необходимото време за оценяване на реалните резултати. Освен това Комисията ще прекрати практиката си да представя средносрочни доклади за преглед на постигнатите резултати. При все това тя ще наблюдава отблизо напредъка през този период посредством редовни работни посещения, както и чрез чести диалози с българските власти и с другите държави членки.

ЕК препоръчва на България:

- Да се обнови съставът на Висшия съдебен съвет с мандат да предприеме провеждане на реформа из основи.

- Да се изготви и изпълни средносрочна стратегия за човешките ресурси в съдебната система, която да се основава на анализ на нуждите и натовареността, с промените в структурата на съдилищата, назначенията и обученията.

- Новият главен прокурор следва да получи мандат да проведе реформа в структурата, процедурите и организацията на прокуратурата въз основа на независим функционален одит и в сътрудничество с външни експерти.

- Да се постави цел за завършване на работата по новия Наказателен кодекс и за неговото прилагане.

- Да се гарантира откритото участие на всички значими НПО и професионални организации при определянето и наблюдението на стратегиите за реформи.

- Работата на Инспектората да се съсредоточи върху етиката и ефикасността на съдебната система. Да се установи единна и ефективна система за разпределяне на случаен принцип на съдебните дела, която да се използва повсеместно в страната.

-  Да се гарантира, че изборът на главен прокурор е пример за прозрачен и състезателен процес, основан на критерии за професионална етика и ефективност.

-  Прозрачността, обективността и професионалната етика да се превърнат в главни приоритети при атестирането, повишаването, назначаването и вземането на дисциплинарни решения по отношение на магистратите.

-  Да се изготви стратегия за намаляване на случаите, при които има закъснение при публикуване на мотивите към съдебните решения и да се анализират начините за справяне с този проблем.

-  Да се запълнят празнините при ефективното изпълнение на съдебните решения, като например укриването с цел избягване изпълнението на присъда лишаване от свобода или неизпълнението на финансови наказания, наложени по съдебен ред.

-  Да се приеме стратегия за повишаване на последователността при правоприлагането, включително дейна стратегия на Върховния касационен съд за установяване на въпроси, по които има разногласия, и постановяване на решения по тях.

- Да се гарантира, че членовете на новата Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество се назначават въз основа на тяхната професионална етика, както и че другите институции, и най-вече прокуратурата, напълно съдействат за работата на комисията; да се гарантира също бързото вземане на решения от Върховния касационен съд, за да запази нейния авторитет, ако е необходимо;

-  Да се извърши независим анализ на провалилите се дела, като се анализират слабостите както в следствието, така и в прокуратурата, в това число защитата на свидетелите, икономическият и финансовият анализ, събирането на доказателства от полицията и сътрудничеството между съдебната и изпълнителната власт.

- Въз основа на този анализ, да се премахнат недостатъците в структурата, управлението, персонала, обученията, сътрудничеството и професионалните практики.

- Да се използва натрупаният опит от минали случаи, за да се подобри работата на полицията, прокуратурата и съдилищата.

- Да се направи независима оценка на въздействието на българската национална стратегия за противодействие на корупцията. Да се повери на една-единствена институция задачата да координира борбата с корупцията, да подпомага и координира усилията в различните сектори, да докладва за резултатите от прилагането на стратегията за противодействие на корупцията във всички държавни структури и да поддържа нова независима система за наблюдение, в която участва гражданското общество.

- Да се измени Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, така че да могат ефективно да се налагат наказания, които имат възпиращо действие. Да се преразгледа системата за деклариране и проверка на имущество, като тя бъде превърната в ефективно средство за установяване на незаконно обогатяване.